《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2023年1月1日起正式實(shí)施，這是覆蓋0到6歲幼兒年齡段公共服務(wù)的開(kāi)創(chuàng )性地方立法實(shí)踐，標志著(zhù)上海在全國率先邁出了托幼一體化法治保障的改革步伐?！稐l例》既充分尊重兒童的生命周期發(fā)展規律，又切實(shí)回應人民群眾的實(shí)際需求，對于完善我國學(xué)前教育與托育服務(wù)法律保障具有啟示意義。作為一項地方性法規，從立法的角度來(lái)看，《條例》主要實(shí)現了以下兩大立法創(chuàng )新。

一是立法形式的創(chuàng )新，《條例》在我國率先實(shí)現學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化立法保障。黨的二十大報告中對于“幼有所育”、學(xué)前教育的表述，充分彰顯了堅持以人民為中心的發(fā)展思想。近年來(lái)，從國家到地方層面，依法保障學(xué)齡前兒童健康成長(cháng)的步伐明顯加快。就學(xué)前教育而言，《深圳經(jīng)濟特區學(xué)前教育條例》《武漢市學(xué)前教育管理辦法》等地方性法規陸續出臺，學(xué)前教育法草案也已面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。就托育服務(wù)而言，國務(wù)院辦公廳早在2019年就印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》，各地相繼出臺地方實(shí)施意見(jiàn)，形成了從中央到地方的嬰幼兒照護服務(wù)規范體系。但從實(shí)踐來(lái)看，3～6歲學(xué)前教育與0～3歲托育服務(wù)的主管部門(mén)分別歸屬于教育部門(mén)、衛生健康部門(mén)，呈現分隔狀態(tài)，導致在法律制定、實(shí)施、保障層面往往區分進(jìn)行，學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化立法一直處于空白狀態(tài)。

從國際比較法的研究視角看，“從托育分離到托育融合”的托幼一體化正在成為公共托育服務(wù)的發(fā)展趨勢。如日本的《綜合幼兒園法案》，就是倡導“托幼融合”模式的典范。此次上海市在立足市情民情、借鑒境外經(jīng)驗的基礎上，順應托幼一體化改革導向，及時(shí)出臺實(shí)施《條例》，率先破解從“幼有所育”到“幼有善育”的瓶頸問(wèn)題，無(wú)疑填補了我國“托幼一體化”的立法空白，從形式上實(shí)現了學(xué)前教育和托育服務(wù)的合并立法，創(chuàng )設性地形成了對嬰幼兒從出生到入學(xué)前的托育教育一體化法律保障，完善了未成年人教育全周期法制體系。

二是立法內容的創(chuàng )新，《條例》探索了學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化發(fā)展的路徑和內容。學(xué)前教育與托育服務(wù)面向學(xué)齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環(huán)節。為了切實(shí)把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)，《條例》立足于頂層設計，在制度創(chuàng )設上突出打造普惠性學(xué)前教育和托育服務(wù)體系，減輕家庭育兒負擔，實(shí)現“幼有善育”。

首先，提出構建學(xué)前教育與托育服務(wù)的一體化規劃、實(shí)施和保障，并明確了政府部門(mén)的職責定位，特別是確立了教育部門(mén)主管學(xué)前教育與托育服務(wù)工作?！稐l例》中的許多規定屬于全國首創(chuàng )，對托幼制度整合具有啟示價(jià)值。

其次，進(jìn)一步明確以政府為主導、提供普惠性服務(wù)為主體的學(xué)前教育與托育服務(wù)原則。該原則既貫徹了黨的二十大報告“強化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”的要求，同時(shí)又回應了廣大市民群眾的需求和呼聲，對于今后豐富學(xué)前教育法的國家立法內容，乃至引領(lǐng)助推出臺學(xué)前教育與托育服務(wù)法等類(lèi)似專(zhuān)項立法具有借鑒意義。

最后，在落實(shí)學(xué)前教育與托育服務(wù)一體化發(fā)展的同時(shí)，又分別根據其特點(diǎn)進(jìn)行差異性規定。例如，《條例》重點(diǎn)完善了幼兒園和托育機構的設立、運營(yíng)和監管制度，從立法上明確了相關(guān)主體的規范性要求和法律責任，實(shí)現從機構設立到事后監管的完整法治保障。

（作者：虞潯，系上海市習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心研究員、華東政法大學(xué)教授）