2021年5月14日，國務(wù)院修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法實(shí)施條例》）正式公布。這是對全國人大常委會(huì )修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的進(jìn)一步細化，對上位法所確立的基本原則和制度作出了更具針對性、可行性、操作性的規定，為進(jìn)一步推進(jìn)民辦教育新法落地提供了遵循，為新時(shí)代新理念新格局下的民辦教育發(fā)展指明了方向。

條例回應民辦教育現實(shí)發(fā)展眾多重要關(guān)切

無(wú)論是《民促法實(shí)施條例》的修訂，還是后續配套政策的制定，最大的特點(diǎn)在于始終把人民群眾對教育的新需求和新期盼放在首位，堅持問(wèn)題導向和目標引領(lǐng)，致力于發(fā)展更加優(yōu)質(zhì)的民辦教育?！睹翊俜▽?shí)施條例》主要關(guān)切的問(wèn)題體現在三個(gè)方面。

一是落實(shí)黨的教育方針，堅持社會(huì )主義辦學(xué)方向。《民促法實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)增加了一條關(guān)于加強黨建工作的條款，作為第四條，明確“民辦學(xué)校應當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持社會(huì )主義辦學(xué)方向，堅持教育公益性，對受教育者加強社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)教育，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)”；第十九條規定，民辦學(xué)校章程應當規定的主要事項包括“學(xué)校黨組織負責人或者代表進(jìn)入學(xué)校決策機構和監督機構的程序”，該規定有利于推動(dòng)民辦學(xué)校把黨組織建設有關(guān)內容納入學(xué)校章程，強化黨組織在學(xué)校根本大法即章程中的地位；第二十六條規定，“民辦學(xué)校的理事會(huì )、董事會(huì )或者其他形式?jīng)Q策機構應當由舉辦者或者其代表、校長(cháng)、黨組織負責人、教職工代表等共同組成”，將中共中央辦公廳《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設工作的意見(jiàn)（試行）》規定的“推進(jìn)黨組織班子成員進(jìn)入學(xué)校決策層和管理層”等政策進(jìn)一步固化，為民辦學(xué)校黨組織負責人進(jìn)入理事會(huì )、董事會(huì )奠定法律基礎。這一系列新規定為新時(shí)代全面加強黨對民辦教育的領(lǐng)導指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循，彰顯民辦學(xué)校黨組織的法律地位。

二是堅持規范與扶持并舉，嚴管與厚愛(ài)兼顧。《民促法實(shí)施條例》以黨的十九大確定的“支持和規范社會(huì )力量興辦教育”為基本導向，一方面，明確了“優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會(huì )效益顯著(zhù)的民辦學(xué)?！钡膶?，鼓勵、引導民辦學(xué)校提高質(zhì)量、辦出特色，滿(mǎn)足多樣化的教育需求，在用地、稅收、金融、師資、財政資金、法律地位等方面予以支持；另一方面，刪除了“合理回報”相關(guān)條款，細化了民辦學(xué)校及民辦學(xué)校舉辦者、實(shí)際控制人、決策機構和監督機構組成人員的法律責任，增加了從業(yè)禁止相關(guān)規定等，著(zhù)力破解實(shí)踐中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，為地方實(shí)施分類(lèi)管理留下操作空間。

三是細化法律規定，增強可操作性。比如將原條例中“民辦學(xué)校的舉辦者”和“民辦學(xué)校的設立”兩章合并規定為“民辦學(xué)校的設立”一章，特別是增加對公辦學(xué)校舉辦民辦學(xué)校的限制。比如規定了民辦學(xué)校的資產(chǎn)與財務(wù)管理，新增了對關(guān)聯(lián)交易的規范，堅決防止以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)。還增加了“管理與監督”一章，讓《民促法實(shí)施條例》成為一部“有牙齒”的法律，將實(shí)踐中行之有效的監管機制進(jìn)一步體系化，規定對民辦學(xué)校的年度檢查、年度報告、信用管理、評估評價(jià)、教育督導等制度，著(zhù)力構建符合民辦教育特點(diǎn)的監管體系，以規范管理促進(jìn)健康發(fā)展?！睹翊俜▽?shí)施條例》第八章法律責任明顯從嚴，責任主體范圍擴大，從“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人”擴大到了“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、決策機構或者監督機構組成人員”，而且對于具體的違法行為有了具體對應的法律責任，大大增強了可操作性。

條例細化民辦教育發(fā)展中難點(diǎn)問(wèn)題

第一，“公參民”的政策更加細化。

與2004年的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》相比，《民促法實(shí)施條例》中“公參民”的政策進(jìn)行了細化。具體而言：一是增加規定實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校。二是除實(shí)施義務(wù)教育以外的其他公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。三是實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)校是特例，可以吸引企業(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，這同時(shí)也是本條例支持職業(yè)教育利好表現之一。四是公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，不得僅以品牌輸出方式參與辦學(xué)，這也意味著(zhù)應有實(shí)質(zhì)性的教育資源輸出。不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益，這和國家對于非營(yíng)利性學(xué)校的基本管理原則保持一致。

隨后，教育部、中央編辦等八部門(mén)在《關(guān)于規范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》中嚴格界定了“公參民”學(xué)校的范圍，規定了如何理順體制機制，明確公辦學(xué)校單獨舉辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機構合作舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，應轉設為公辦學(xué)校。對于公辦學(xué)校與其他社會(huì )組織、個(gè)人合作舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合“六獨立”要求的，可繼續舉辦民辦學(xué)校，也可轉為公辦學(xué)校。對于新建居住社區配套建設的義務(wù)教育學(xué)校，應當建為公辦學(xué)校。既有居住社區配套建設的“公參民”學(xué)校，在條件允許的情況下轉為公辦學(xué)校，也可通過(guò)承接政府購買(mǎi)服務(wù)方式提供學(xué)位、繼續辦學(xué)。

針對社會(huì )大眾關(guān)心的“公派老師”問(wèn)題明確規定，地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導退出。同時(shí)，也強調各地根據實(shí)際情況，可設置過(guò)渡期，分類(lèi)管理，穩妥推進(jìn)。對于飽受詬病的公辦學(xué)校通過(guò)“公參民”設置“小金庫”問(wèn)題，規定公辦學(xué)校向民辦義務(wù)教育學(xué)校提供服務(wù)的，應當按照國家有關(guān)規定履行審批程序后簽訂協(xié)議，有償服務(wù)費收入按照“收支兩條線(xiàn)”管理，防止坐收坐支或私設“小金庫”?？偟膩?lái)說(shuō)，公辦學(xué)校應集中精力提高自身辦學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源輻射效應，采取對口支援、幫扶薄弱學(xué)校、開(kāi)展師資培訓等多種方式支持地方義務(wù)教育。

第二，進(jìn)一步加強對義務(wù)教育民辦學(xué)校的監管。

《民促法實(shí)施條例》中最重大的變化在于對民辦義務(wù)教育的監管力度明顯加強，具體表現在：第八條新增規定“地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)?！?；第十三條細化規定，“任何社會(huì )組織和個(gè)人不得通過(guò)兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)?！?；第二十六條新增規定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校理事會(huì )、董事會(huì )或者其他形式?jīng)Q策機構組成人員應當具有中華人民共和國國籍，且應當有審批機關(guān)委派的代表”；第二十九條明確規定，“實(shí)施普通高中教育、義務(wù)教育的民辦學(xué)?？梢曰趪艺n程標準自主開(kāi)設有特色的課程，實(shí)施教育教學(xué)創(chuàng )新，自主設置的課程應當報主管教育行政部門(mén)備案。實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得使用境外教材”；第三十一條保留規定“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應當在審批機關(guān)管轄的區域內招生，納入審批機關(guān)所在地統一管理”。

結合中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見(jiàn)》的相關(guān)規定，可以明顯看出國家要求確保義務(wù)教育學(xué)位主要由公辦學(xué)校提供或通過(guò)政府購買(mǎi)學(xué)位方式提供，具體措施包括原則上不得審批設立新的民辦義務(wù)教育學(xué)校（含民辦九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校和完全中學(xué)）；地方各級政府要加快推進(jìn)義務(wù)教育結構調整和布局優(yōu)化；民辦義務(wù)教育在校生占比較高的地方要通過(guò)多種方式積極穩妥加以整改等。

此后，四川省、廣東省廣州市等多地就此問(wèn)題新出了相應政策，明確民辦義務(wù)教育學(xué)校一律不許新設。四川省、河南省等地陸續出現民辦學(xué)校轉為公辦的消息，路徑包括政府有償購買(mǎi)、無(wú)償移交、變更學(xué)校的法人屬性等。受此政策影響，目前矛盾最集中的問(wèn)題是，已經(jīng)取得籌設證但未取得正式辦學(xué)許可證的民辦義務(wù)教育學(xué)校怎么辦，應細化政策。

第三，對關(guān)聯(lián)交易的規制出現重磅變化。

《民促法實(shí)施條例》第四十五條明確規定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。其他民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的，應當遵循公開(kāi)、公平、公允的原則，合理定價(jià)、規范決策，不得損害國家利益、學(xué)校利益和師生權益”。對于利益關(guān)聯(lián)方給出明確界定，是指民辦學(xué)校的舉辦者、實(shí)際控制人、校長(cháng)、理事、董事、監事、財務(wù)負責人等以及與上述組織或者個(gè)人之間存在互相控制和影響關(guān)系、可能導致民辦學(xué)校利益被轉移的組織或者個(gè)人。不僅如此，還規定了實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校一旦違反規定，繼續存在關(guān)聯(lián)交易的，將按照《民促法實(shí)施條例》第六十二條的規定對民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、決策機構或者監督機構組成人員進(jìn)行相應處罰。

由此規定帶來(lái)的問(wèn)題是，對于一些上市的以義務(wù)教育為主的教育集團公司應該做好與法律政策的銜接?！睹翊俜▽?shí)施條例》還明確規定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易”，對于民辦義務(wù)教育學(xué)校提出了新要求，這一條款如何具體執行？比如，現實(shí)中民辦中小學(xué)舉辦者如果兼任校長(cháng)，那么能否取得薪酬？學(xué)校租賃舉辦者名下房產(chǎn)是否屬于關(guān)聯(lián)交易？舉辦者對此非常關(guān)切。有關(guān)部門(mén)應該進(jìn)一步完善相關(guān)規定，增強操作性，為各級政府開(kāi)展監督提供指導。

第四，對兼并收購、協(xié)議控制監管趨嚴。

用“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)?！比〈恕胺菭I(yíng)利性民辦學(xué)?！?，但是并不代表國家鼓勵通過(guò)兼并收購、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性高中和大學(xué)，還是需要根據對教育的合理規劃來(lái)發(fā)展。法律明確規定，任何社會(huì )組織和個(gè)人不得通過(guò)兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)校。

條例實(shí)施背景下民辦教育發(fā)展展望

貫徹落實(shí)好《民促法實(shí)施條例》是當前民辦教育工作的重中之重。從《民促法實(shí)施條例》頒布以來(lái)，隨后又頒布了一系列的配套政策，未來(lái)民辦教育發(fā)展可能會(huì )呈現以下幾個(gè)趨勢。

一是對義務(wù)教育階段民辦學(xué)校進(jìn)一步加強監管。不僅是實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校自2021年9月1日起禁止關(guān)聯(lián)交易，不得兼并收購和協(xié)議控制，而且在校生的比例受到嚴格控制，從2021年5月開(kāi)始原則上不得新設民辦義務(wù)教育學(xué)校。義務(wù)教育一定是堅持黨的領(lǐng)導，堅持社會(huì )主義辦學(xué)方向，堅持以政府為主導，堅持公益性導向。

二是校外培訓機構治理空前加強。7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見(jiàn)》正式頒布，“雙減”文件猶如一針強心劑，為規范校外培訓教育提供了根本遵循，讓億萬(wàn)家庭看到了教育的希望?！半p減”政策對整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生了顛覆性的影響，不僅嚴格區分學(xué)科類(lèi)培訓和非學(xué)科類(lèi)培訓，而且針對不同年齡段的培訓制定不同的政策。

三是職業(yè)教育政策空間明顯利好。總體來(lái)看，《民促法實(shí)施條例》明顯增加了若干關(guān)于職業(yè)教育的利好政策，具體表現為：第七條規定“實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)?？梢晕髽I(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)?！?；第九條規定“國家鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的民辦學(xué)?！?；對實(shí)施國家認可的教育考試、職業(yè)資格考試和職業(yè)技能等級考試等考試的機構，第十四條規定“應當符合國家有關(guān)規定”。雖然《民促法實(shí)施條例》中職業(yè)教育相關(guān)條目不多，但是結合國家自2019年以來(lái)密集頒布的關(guān)于職業(yè)教育的利好政策來(lái)看，國家對于支持和鼓勵職業(yè)教育的態(tài)度顯而易見(jiàn)。因此，未來(lái)5至10年是民辦職業(yè)教育發(fā)展的黃金時(shí)代。

四是教育行業(yè)不歡迎逐利的資本進(jìn)入。資本對于教育是一把雙刃劍，教育行業(yè)的發(fā)展需要資本的助力，但是絕不歡迎以逐利為目的的資本，它們給行業(yè)帶來(lái)的是虛假而短暫的繁榮、實(shí)質(zhì)而長(cháng)久的傷害。

（作者闕明坤系浙江大學(xué)國家制度研究院特約研究員、浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后，余蘇系北京市君合（廣州）律師事務(wù)所合伙人）（《中國民族教育》雜志2021年第10期）

作者：闕明坤 余蘇